Sin categorizarPlan de Recuperación: conciencia fiscal, reforma del sistema tributario y gasto público

01/06/2021by Ideo Legal
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Jesús Rodríguez 

En las últimas semanas se han entremezclado distintas noticias que, en apariencia, no tienen ninguna relación entre sí, pero que están íntimamente vinculadas. Alguna, incluso, ha pasado desapercibida, siendo muy relevante para el futuro de nuestro sistema fiscal, entendido como sistema de ingresos y gastos públicos. Por ello, creo que merecen alguna reflexión conjunta.

En primer lugar, quiero referirme a la cuestión de la fuga de ciertos youtubers a territorios de menor tributación que nuestro país, como es el caso de Andorra. El asunto pone de manifiesto, como ya ha sido señalado ampliamente, un problema de educación fiscal, en especial, entre los más jóvenes.

En segundo lugar, también es sabido que el Gobierno ha nombrado una Comisión de expertos con la finalidad de formular propuestas para la reforma de nuestro sistema tributario, adaptándolo a la realidad de nuestro siglo. No puede dudarse de que dicha reforma es necesaria, cuestión distinta, en la que puede no existir tanto acuerdo, es la de su diseño concreto y el momento en que deba ponerse en marcha.

Decimos que la reforma es necesaria porque nuestro sistema tributario presenta un comportamiento bastante ineficiente, con tipos nominales elevados y una recaudación efectiva que no se corresponde con aquéllos. También es precisa la reforma por una cuestión esencial, que afecta a la totalidad de los países, como es la ya citada digitalización de la economía, que dificulta gravar a estos negocios, en cada territorio, en función del valor generado en los mismos.  Este fenómeno, además, ha dado lugar a nuevas formas de negocio, trabajo e inversión. A título de ejemplo, pueden citarse las empresas vinculadas a la denominada “economía colaborativa”, la generalización del trabajo a distancia –de ahí, el problema con los youtubers, aunque no es el único caso- o las inversiones en criptomonedas. Adicionalmente, no puede negarse que el Impuesto sobre Sociedades se encuentra en crisis en la práctica totalidad de los países desarrollados, proporcionando una recaudación muy inferior a la de tiempos pasados. Por otra parte, buena parte de los tributos de nuestro sistema se han quedado obsoletos, como es el caso de los denominados impuestos patrimoniales, con bases estrechas, que presentan diferencias valorativas según cada tipo de activos, tipos altos y multitud de beneficios fiscales. Finalmente, nuestro país necesita una reforma fiscal verde, que nos equipare a la del resto de países europeos y, sobre todo, que contribuya a la transición ecológica.

Si a todo lo anterior unimos la necesidad de compaginar dichas reformas con el federalismo fiscal, la tarea no puede ser más compleja (y polémica). A lo que debe añadirse la necesidad de reforma de las Haciendas Locales, las grandes olvidadas en el sistema de financiación territorial.

En todo caso y sea como sea, lo cierto es que cuando la reforma se implante tendremos un sistema fiscal distinto al anterior, en muchos aspectos. Y dicho sistema necesitará de aceptación social, que favorece el cumplimiento voluntario y facilita su aplicación por parte de la Administración tributaria.

La reflexión anterior nos lleva, de nuevo, a la cuestión de los youtubers y la educación fiscal. En más de una ocasión ya me he pronunciado públicamente a favor de un reforzamiento de aquélla, mediante su inclusión en el sistema educativo. En este sentido, parece un avance, en este sentido, la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que incluye referencias explícitas al papel social de los impuestos y la justicia fiscal, dentro de la materia “Educación en Valores cívicos y éticos”.

Pero lo que queremos poner de manifiesto ahora es que existe otro factor de conciencia fiscal, de legitimación del sistema tributario tanto o más importante que el puramente formativo. Nos referimos a la garantía del correcto manejo de los fondos, así como de la eficacia y eficiencia del gasto público. Y aquí es preciso resaltar la tercera noticia a la que me refería al principio. Se trata del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que constituye una buena oportunidad de mejora del gasto público y contiene elementos para la esperanza. Todo ello dentro de su apartado X de reformas, denominado “Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible”.

En primer lugar, dicho apartado X presenta una visión unitaria o integral de la Hacienda Pública, formulando conjuntamente propuestas relativas al ingreso –la propia reforma fiscal o la lucha contra el fraude- y al gasto (mejora en la eficacia del gasto público). Aunque pueda parecer básico, con demasiada frecuencia se olvida esta unidad funcional de la Hacienda Pública, resaltada por los académicos clásicos, pero hoy en desuso como consecuencia de una excesiva especialización.

En segundo lugar, el Plan, en el componente 29 de dicho apartado X, denominado “Mejora de la eficacia del gasto público” contiene, si bien muy resumidamente, el germen para implantar un sistema de evaluación del gasto público que funcione de manera efectiva. Dicho sistema, en esta versión tan esquemática del Plan, descansa, orgánicamente, sobre dos instituciones. De un lado, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIReF), como órgano externo e independiente cuya función evaluadora se pretende potenciar, por una doble vía. En primer lugar, dotándolo de los necesarios medios humanos y materiales, mediante la creación de una División de Evaluación. En segundo lugar, encomendándole un nuevo proceso de Spending Review –será el tercero- desvinculado del ciclo político.

De otro lado, se prevé la creación en el Ministerio de Hacienda de una Unidad de Seguimiento para incorporar a la toma de decisiones, las recomendaciones derivadas de los Spending Reviews, imponiendo plazos concretos a los órganos gestores.

Como hemos dicho, creemos que esta arquitectura institucional permite pensar que estamos ante el embrión del primer sistema de evaluación del gasto público con posibilidad de ser implantado con éxito en la Administración General del Estado. Y ello por varias razones, que pasamos a exponer.

En primer lugar, porque atribuye la función a un órgano externo, independiente y que ya he demostrado la necesaria solvencia técnica. Ello no es óbice para que la Administración, internamente, deba realizar sus propias evaluaciones (en el ámbito del Ministerio de Hacienda, ya lo viene haciendo, por ejemplo, el Instituto de Estudios Fiscales). Pero la intervención del órgano independiente garantiza la imparcialidad y, en el caso concreto de la AIReF, su calidad. En sentido opuesto, la intervención de este órgano ajeno a la Administración puede plantear problemas para la implantación de sus recomendaciones, pero dicho obstáculo se solventa con la creación de la Unidad de Seguimiento a la que antes hemos hecho referencia.

En segundo lugar, porque atribuye esta nueva Unidad al Ministerio de Hacienda, lo que garantiza, a nuestro juicio, el poder suficiente para imponer la adopción de las medidas derivadas de las recomendaciones del órgano evaluador, dada la preeminencia de dicho Ministerio en el proceso presupuestario. Al tiempo y en conexión con lo anterior, asegura que la evaluación no se va a quedar en un ejercicio de transparencia –lo que es importante, sin duda-, sino que se va a incorporar al ciclo presupuestario, a la toma de decisiones de gasto público. Precisamente, creemos que otros intentos previos no han tenido el éxito esperado porque esta responsabilidad se situó en Ministerios distintos al de Hacienda y alejados del proceso presupuestario.

Finalmente, porque la estructura que acabamos de describir no es más que el fruto de un proceso gradual de varios años –ya hemos dicho que se han realizado dos fases previas de Spending Review– que ha puesto de manifiesto la utilidad de tales evaluaciones para una mejor gestión de las finanzas públicas. Y el Ministerio de Hacienda no puede ser indiferente a dicha realidad. Por poner un ejemplo evidente, estamos seguros de que la futura reforma fiscal tendrá muy en cuenta las recomendaciones contenidas en el estudio de beneficios fiscales incluido en la Fase II del Spending Review. En definitiva, a diferencia de lo que sucede en muchas ocasiones, no se está planteando una reforma “sobre el papel”, de forma abstracta, sino que se ha optado por el camino contrario: primero se ha echado a andar y luego, una vez constatada la utilidad del modelo, se procede a institucionalizarlo.

Las dos grandes reformas del sistema fiscal descritas, en caso de acometerse, permitirán dar cumplimiento al art. 31 de la Constitución en toda su extensión sustantiva. No sólo mejorando la justicia tributaria –art. 31.1-, sino contribuyendo a que el gasto público sea eficaz y eficiente y lleve a cabo una distribución equitativa de los recursos públicos (art. 31.2). Y, como decíamos al principio, ambas reformas se retroalimentan. Es claro que la aplicación del sistema tributario es la que permite hacer frente al gasto público, esto no hay que explicarlo. Pero sí hay que insistir en que mejorar la calidad del gasto público, además del valor que tiene por sí mismo, legitima socialmente el pago de impuestos, lo que se traduce en una mejor aplicación del sistema tributario.

En definitiva, algunos youtubers –y otros muchos ciudadanos- necesitan más educación fiscal, pero todos precisamos saber –tenemos derecho a ello- si el gasto público consigue sus objetivos, si lo hace al menor coste posible y si cumple debidamente su función redistributiva. Y si no es así en algún aspecto o medida, qué actuaciones de mejora van a adoptarse. Ahora sólo queda lo más difícil, esto es, que ambas reformas se implanten y que, para el caso de la evaluación, se realice una política de comunicación inteligente, que permita al ciudadano conocer, de forma comprensible, sus resultados. Pero las ideas están, lo que no es poco.